水利建設具有典型的公益性、基礎性、戰略性特征，是“三農”領域的薄弱環節，也是今后一個時期中國農業發展銀行信貸支持的重點領域。農業政策性銀行貸款從本質上講屬于政府提供的一項公共服務，具有公共品或準公共品屬性。本文從公共服務的視角，分析農發行水利建設貸款現狀及存在問題，就完善服務功能推進水利建設信貸業務發展重點進行探討。
公共服務的信貸支持模式
按照公共選擇及公共品理論，政策性銀行貸款供給可打破政府統攬格局，采用市場化、商業化的方式運作。具體而言，可區分各種不同性質、類型的信貸公共品，將籌資主體和生產主體分離，把政策性貸款的生產交給政策性金融機構，由其提供政策性貸款產品。而政府只需以出資者的身份，以提供補償、政策支持、提供擔保、讓渡收益權等方式，向金融機構購買相關產品，以提高政策性貸款供給效率。目前的信貸支持模式主要有以下四種。
政策支持型信貸模式。所謂政策支持型信貸模式，即政府部門通過給予政策性金融機構一定的優惠政策（包括稅收優惠、資金來源優惠、不良貸款優先處置等），并且準許貸款利率由市場定價，引導政策性金融機構降低貸款門檻，加大對特定農業生產或特定群體的信貸投入。
財政補償型信貸模式。所謂財政補償型信貸模式，即政府部門承諾以財政資金對政策性金融機構從事某項農業信貸投入而產生的損失給予補償，指定政策性金融機構采取封閉運行的方式進行的農業信貸投入。這種信貸模式適合于經營風險大、無盈利或盈利較低、期限長，但關系農業市場穩定或影響國家安全的農業生產項目。
政府保障型信貸模式。所謂政府保障型信貸模式，即政府部門通過成立農業擔保公司，為農戶或涉農企業提供貸款擔保服務，幫助農戶和企業達到政策性金融機構的信貸標準以取得信貸支持。這種信貸模式適用于那些有一定贏利能力，但缺少抵押擔保物的農戶和涉農公司較大規模的信貸資金需求。
收益權抵押型信貸模式。所謂收益權抵押型信貸模式，即政府部門將具備壟斷性質的公共事業項目的收費權或預期收益權抵押給政策性金融機構，從而取得政策性金融機構的信貸支持。這種信貸模式適合于具有很強社會效益的農業農村基礎設施建設。農發行目前開展的大中城市郊區的土地整治項目、農民集中住房建設項目和大部分水利建設項目等都屬于此類范疇。
農發行水利建設貸款運行中存在的主要問題
相關配套政策不到位，信貸支持模式單一
水利建設項目規模大、建設周期長、收益水平低，具有典型的公益性特征，屬于高風險投資領域。如果國家不出臺相應的配套扶持政策，僅靠市場手段吸引社會資金投入，則很難達到預期目標。事實上，近年來水利基礎設施建設老化、落后的問題越來越嚴重，已經引起決策層面的高度重視。2011年中央專門發布關于水利改革發展一號文件，充分說明依靠政府這只“看得見的手”來干預水利建設的現實必要性和緊迫性。從公共服務的視角來看，水利投資也屬于典型的公共服務范疇。在政府直接投資還難以一步到位情況下，發揮政策性銀行的先期倡導性職能作用尤為重要。而目前，農發行所使用的貸款模式還僅僅局限于以土地預期收益權為質押的“收益權抵押型”信貸操作模式，與此相適應的“政策支持型”、“財政補償型”、“政府保障型”等信貸運作模式還難以啟動。很顯然，這是由于國家在政策性銀行信貸支水方面沒有出臺相應的優惠政策、補償政策和承擔風險的保障政策所導致。從農發行操作層面來講，雖然水利建設貸款被列入政策性范疇，但由于缺乏配套政策，只能按照商業性信貸管理要求來運作。為有效防控水利建設項目貸款的高風險，各級行辦貸人員在調查評估、審查審議、審批發放等環節勢必要抬高門檻，從嚴掌握，進而帶來辦貸效率的低下，并嚴重影響信貸支水的社會效益。
貸款供給與需求不銜接
一方面，水利建設項目資金缺口巨大。根據2011年中央一號文件的規劃，未來10年內將投入水利建設資金4萬億元，而據財政部數據顯示，2011年中央財政投向水利的資金為1280億元，僅2011年一年水利投資缺口就高達2720億元。但另一方面，農發行雖有信貸計劃，卻沒有合適的水利項目承貸。導致水利貸款“供需失衡”的原因在于傳統的水利項目運作體制不適應目前貸款管理需要。水利設施投資規模巨大，建設周期較長，同時對用地規劃、流域與氣候等有深遠影響，因此一般由國家或省級水行政主管部門規劃審批。由于有國家和省級財政資金支持，一些地方水利部門一是存在“等、靠、要”思想，認為水利設施建設是國家的工程，國家給多少錢辦多少事。二是不愿意到銀行貸款。因為從銀行貸款，一怕擔責任，二怕找麻煩，三怕出利息。尤其是近年來國家對財政資金的撥付使用審計日益嚴格，對于貸款產生的利息，水利部門無法解決。上級撥款只允許用于建設資金，不允許用于承擔利息。即使當地政府愿意承擔貸款利息，但由于會導致投資預算“超支”，在上級審計中也面臨違規受罰的窘境。如農發行河南省分行于2009年發放7000萬元農業綜合開發貸款支持南陽鴨河口水庫除險加固工程建設項目，市政府特批500萬元作為利息來源。即便如此，水利部門對該筆資金的使用是否合規一直存在顧慮。
水利建設承貸主體選擇困難
根據農發行信貸政策，可以作為政府主導的水利建設項目借款人的主要有融資平臺公司、機關法人、事業法人三類。但由于政策原因和歷史原因，農發行在選擇上述三類承貸主體時仍面臨一些困難。一是政府融資平臺公司。2010年國家對地方政府融資平臺進行清理整頓，但由于各地經濟發展水平不一，地方財政實力不同，對地方政府融資平臺進行規范、清理的進度也不一樣，越是一些山區縣、貧困縣，政府融資平臺實力越弱、包袱越重、規范和清理的進展越慢。而恰恰在這些偏遠貧困地區，對水利建設貸款越渴求，資金供需矛盾越突出。二是事業法人。地方水利局不像公路局、土地局等職能部門，下屬有項目運作經驗豐富的農村公路管理所、土地儲備中心等事業單位，缺乏合法有效的承貸主體。水利部門體制機構的缺失使農發行的信貸資金面臨“無人承貸”的困境。三是機關法人。盡管農發行在信貸管理制度上將“機關法人”納入了借款人的范疇，但依照人民銀行有關規定，機關法人不能辦理貸款卡；同時農發行也沒有對“機關法人”進行確切定義，更沒有規定“機關法人”的貸款條件和準入門檻，在政策上存在模糊地帶。
缺乏有針對性的“水金融”信貸產品
目前農發行沒有專門支持水利建設的“水金融”信貸產品和管理辦法，貸款審批手續與其他農業農村基礎設施建設貸款品種通用，未考慮水利建設項目有諸多特殊性，無形中提升了準入門檻。一是對水利項目的“資本金”約束過死。目前農發行接洽的水利建設項目，一般由中央、省級財政投資，市縣級財政配套，沒有也不可能由貸款主體或建設單位籌措建設資金，而農發行在項目準入時仍生搬硬套一般商業性《項目評估指引》中對“資本金”的硬性規定，即使在農發行《水利貸款管理辦法》（征求意見稿）中，也同樣規定了資本金的比例不能低于20%，卻又沒有對水利項目資本金的概念和來源進行明確說明。在評估過程中，有的將中央省級財政資金作為資本金，也有的將縣級配套部分作為資本金，還有的將已到位的所有財政補貼都作為資本金。認識和管理上的混亂影響了辦貸效率和辦貸質量。二是對水利項目開工許可的行政審批手續限制過多。按現行《固定資產貸款管理辦法》，水利貸款發放前必須落實“四證”。根據《國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》，國務院將水利項目開工審批權授予水利部，水利部據此下發了《關于加強水利工程建設項目開工管理工作的通知》，從項目法人的設立，到最后項目開工，都沒有規定地方建設部門或規劃部門審批的環節。強求“四證”的結果，導致銀行信貸項目準入門檻反而高于行政立項審批準入門檻。一些承貸主體為落實要求，協調地方規劃部門辦理“人情證”、“變通證”，既浪費了行政資源，也造成了事實上的行政審批手續不合規。
支持對象限定過死，非政府主導水利項目融資困難
2007年農發行下發的《中國農業發展銀行農村基礎設施建設和農業綜合開發貸款辦法（試行）》時，貸款對象是“企業法人、事業法人和其他經濟組織�！彪S著國家宏觀政策的調整，到2011年農發行下發《關于加強農業農村基礎設施建設貸款管理有關政策要求的通知》文件時，企業法人事實上已被“排擠”出了貸款對象范圍以外。從發展的角度看，機關事業法人（主要指各級水利部門）和政府融資平臺雖然承擔了絕大部分的水利建設任務，但既缺乏項目運作經驗，也沒有融資意識，需要一個較長的“磨合期”。而企業法人的逐利性，決定了其具有貸款的積極性高、項目運作經驗豐富、與銀行配合程度密切等優勢，尤其是其承擔的項目一般都有良好的經濟收益，應當而且也可以成為農發行水利客戶的重要組成部分。
宣傳營銷力不夠，社會各界對水利建設貸款缺乏熱情
一方面，地方政府對農發行水利貸款要求迫切，督促加快實施進度；但另一方面，又對農發行貸款條件了解較少，尤其對涉及有關“四證”辦理、土地收益權質押及開立專戶等管理要求不愿協調或協調不力，導致貸款項目落實困難。有關涉水部門更是對水利建設貸款熱情不高，缺乏內在動力，不愿添“麻煩”，背借款包袱，導致在支持水利建設上似乎只有農發行在單兵作戰。
關于水利貸款的思考
爭取配套政策，形成多元化信貸支持模式
首先是爭取配套政策。針對水利建設公益性、基礎性、戰略性特點，應積極向國務院和有關部門反映，爭取相關扶持政策，包括資金來源、信貸計劃、稅收政策、補償政策和單獨反映與考核機制早日出臺，打破在承貸主體、貸款方式等方面的約束，實現政策支持型、財政補償型、政府保障型等多種信貸支持模式的有機結合。其次，農發行系統內應加強對水利貸款的政策傾斜，將水利貸款的問責、考核以及核呆、剝離政策與其他貸款單列，為水利貸款營銷和實施創造寬松環境。
打造“水金融”產品，推進金融服務創新
近年來，隨著我國經濟發展方式的轉變，一些新的金融產品如“低碳金融”或“碳金融”、“汽車金融”、“綠色信貸”等應運而生。筆者設想，農發行在支持水利建設方面，也應打造一種“水金融”或“水信貸”專門產品，促進信貸支水力度的加大�！八鹑凇狈褐概c水利活動有關的各種金融制度安排與交易活動。包括水權及衍生品的交易、水資源的開發利用與保護、節水項目的研發、污水處理等項目投融資以及相關的辦貸流程和操作規范，目的是加快水利建設項目的準入和辦貸速度�！八鹑凇睉鳛檗r發行一個品牌來打造，在制度設計上應該將水利建設貸款項目的準入邊界、貸款管理要求、押品創新（包括水權證質押）及信貸支持模式等內容全部吸納進去。
實施寬進嚴出經營策略，適當降低準入門檻
目前，農發行在水利建設貸款項目營銷中，往往因受到一些具體細節的制約，把好的客戶資源白白丟失掉。筆者認為，農發行應借鑒其他銀行經驗，采取“寬進嚴出”經營策略。例如對已具備縣級以上水利部門開工許可并下發文件的項目，可不要求提供建設用地規劃許可文件；對事業單位承貸的水利項目，也不應將企業財務分析辦法生搬硬套，用來測算事業單位的資產和盈利。對于一些貸款材料及手續取得需要較長時間的項目，一方面盡量減化不必要的手續，另一方面，也可放到貸前條件來落實。這樣做的好處：一是工作可以變被動為主動，貸款已經批復，貸前條件不落實，就沒辦法發放貸款，農發行就有更多的話語權。二是可以減輕同業競爭壓力。三是降低準入門檻后，可以贏得政府的支持和有關部門的配合。
因地制宜，多管齊下，構建立體化信貸支持體系
在選擇水利建設貸款項目時，農發行既要對政府主導有財政背景的大項目進行支持；也要對水利建設領域的薄弱環節進行支持。只要有利于水利發展，貸款支持對象應該實現多元化。首先，應把政府主導、帶有明顯公益性、基礎性、戰略性的項目作為信貸投放著力點，優先發展有政策背景、有中央投資、有事業單位或機關法人承貸的“純政策性”項目；其次對地方政府關注、涉及民生且有一定經營收益的項目，如農村飲水工程、工業供水工程、水利景觀建設等，也應加大支持力度，并將“項目經營收益+借款人自身經營收益+借款人能獲得的其他現金流”作為組合還貸來源。在此基礎上，應積極鼓勵發展民營小水電、小灌溉等水利工程，形成政策性水利貸款與商業性水利貸款共同支持水利發展的良好局面。同時鑒于水利項目的特點，與一般商業性項目相比，應適當放寬非政府主導項目的準入條件。
加大營銷宣傳力度，打造主導銀行品牌
一是加強與政府職能部門的溝通協調，積極爭取政府支持。充分利用各級政府金融服務辦公室這一平臺搞好項目推介，通過媒體等多種形式大力宣傳農業政策性銀行支持水利建設信貸政策。二是以優質服務促進營銷。對符合條件的水利建設項目上門營銷，搞好項目對接，及時介入調查，通過提供融資方案、擔保方案設計等方式，引導客戶認真落實宏觀調控政策、監管政策和項目管理政策，促進客戶營銷和金融服務一體化。（作者單位：中國農業發展銀行河南省分行）
責任編輯：NF016
